TCE/PR: Município pode abrir crédito adicional com recursos excedentes de operação de crédito
Município pode autorizar abertura de crédito adicional suplementar, por meio de decreto do Poder Executivo, caso tenha recebido valores de operação de crédito superiores ao programado, desde que exista autorização na Lei Orçamentária Anual (LOA) para abertura de créditos suplementares até determinada importância, nos termos previstos na Constituição Federal e na Lei nº 4.320/64 (Lei do Orçamento Público). Para tanto, deverá ser usada a fonte de recursos relativa ao produto de operações de crédito, nos termos do parágrafo 1º, inciso IV, do artigo 43 da Lei 4.320/64.
O mesmo pode ocorrer, desde que também haja autorização na LOA, caso o município não execute toda a despesa prevista em relação a uma receita originária de operação de crédito, com a geração de superávit para o exercício seguinte. Nessa hipótese, deverá ser usada a fonte de recursos relativa ao superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, nos termos parágrafo 1º, I, do artigo 43 da Lei nº 4.320/64.
Caso deseje utilizar esses recursos financeiros em despesas não previstas inicialmente no orçamento, o município deverá realizar a devida abertura de créditos adicionais especiais, com a prévia autorização legislativa. Mas é preciso atenção às finalidades dos créditos decorrentes da operação de crédito, pois eles podem estar vinculados a determinadas despesas em razão de eventual previsão em sua autorização legislativa ou contratual.
Essa é a orientação do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada em 2016 pelo então prefeito de Londrina, Alexandre Lopes Kireeff (gestão 2013-2016). O gestor questionou se, no caso de o município ter autorização do Legislativo por meio da LOA e haver compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), seria possível a abertura de crédito adicional suplementar, caso não seja executada toda a despesa prevista para o exercício em relação a operação de crédito autorizada por lei específica.
A consulta também indagou se, em caso de adiantamento de receita que implique superávit financeiro no exercício seguinte, nessas mesmas condições, poderia ser decretado excesso de arrecadação.
Instrução do processo
O parecer da assessoria jurídica do Município de Londrina concluiu que a análise das questões demanda manifestação da autoridade técnica competente, com específicos conhecimentos de cunho financeiro-orçamentário e de contabilidade pública.
A equipe do Sistema de Informações Municipais-Acompanhamento Mensal (SIM-AM) do TCE-PR respondeu pela possibilidade de abertura de crédito adicional suplementar, tendo como fonte os recursos provenientes de excesso de arrecadação e de superávit financeiro do exercício anterior. A Ouvidoria-Geral do Ministério da Fazenda ratificou esse entendimento.
A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR concordou que o montante excedente recebido pode ser fonte de abertura de crédito adicional, mas afirmou que a fonte adequada seria a de operações de crédito e não de excesso de arrecadação. A unidade técnica também ressaltou que, caso o município não execute todas as despesas durante o exercício, a fonte para a abertura de crédito adicional poderia ser a do superávit financeiro.
O Ministério Público de Contas (MPC) acompanhou a manifestação da CGM.
Legislação
O artigo 167, II, da Constituição Federal veda a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
O texto constitucional veda expressamente a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; e define que a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
O parágrafo 8º do artigo 165 da Constituição Federal possibilita, ainda, que a autorização para abertura de créditos suplementares conste na própria LOA, até determinada importância, conforme a chamada “margem de remanejamento” – artigo 7º, I, da Lei nº 4.320/64.
A Lei nº 4.320/64 prevê que os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo; e que os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
O artigo 2º da Lei nº 4.320/64 prevê três princípios basilares da LOA: unidade (todas as receitas e despesas devem estar agrupadas em uma única peça orçamentária); universalidade (todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei do orçamento); e anualidade (a lei orçamentária deve abranger um exercício financeiro).
O artigo 41 da Lei do Orçamento Público classifica os créditos adicionais em suplementares, destinados ao reforço da dotação orçamentária; especiais, destinados à realização de despesas que não possuam dotação orçamentária específica; e extraordinários, destinados à cobertura de despesas urgentes e imprevisíveis, em caso de guerra, comoção ou calamidade pública.
O artigo 43 da Lei nº 4.320/64 dispõe que abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa; e será precedida de exposição justificativa. Esses recursos podem ser provenientes do superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; de excesso de arrecadação; de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei; e do produto de operações de credito autorizadas.
Decisão
O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, ressaltou que todas as despesas e receitas dos entes federativos devem estar previstas nas leis orçamentárias; e que qualquer alteração da execução da despesa deve ser precedida de autorização legislativa.
Guimarães lembrou, no entanto, que no decorrer da execução orçamentária podem ocorrer fatos novos ou imprevisíveis que exijam mudanças no planejamento, o que pode gerar a necessidade de alterações nas despesas e receitas orçadas. Ele destacou que tais alterações devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo, por meio de leis, com exceção da abertura de créditos extraordinários.
O conselheiro afirmou que os créditos suplementares e especiais dependem de prévia autorização legislativa, enquanto os créditos extraordinários podem ser realizados diretamente por meio de decreto do Poder Executivo, em razão da urgência das demandas que os originam.
O relator salientou que a questão principal da Consulta respondida pelo Pleno do TCE-PR diz respeito à definição da correta fonte de recursos para a abertura de crédito adicional suplementar, no caso de valores recebidos acima do previsto no orçamento em relação à operação de crédito já autorizada.
Guimarães concluiu que os recursos provenientes de operação de crédito foram especificados na Lei nº 4.320/64, razão pela qual essa fonte de recursos deve ser utilizada, já que reflete maior clareza contábil e financeira.
Mas ele frisou que, caso não sejam utilizados os recursos financeiros da operação de crédito em determinado exercício financeiro, o seu saldo será integrado ao cálculo do superávit financeiro a ser transferido para o exercício seguinte, hipótese em que tal fonte poderá ser utilizada para créditos adicionais suplementares ou especiais.
Os conselheiros aprovaram por unanimidade o voto do relator, na sessão do Tribunal Pleno de 27 de fevereiro. O Acórdão nº 418/19 – Tribunal Pleno foi publicado em 8 de março, na edição nº 2.013 do Diário Eletrônico do TCE-PR, veiculado no portal www.tce.pr.gov.br.