A estimativa de preços como ferramenta estratégica da contratação na Lei nº 14.133/2021: As técnicas para a elaboração de pesquisa de preços
O correto cumprimento das formalidades exigíveis nos artigos 22 e 23 da Lei n. 14.133/2021 garante a validade da pesquisa.
As técnicas de precificação delineadas na Lei Geral de Licitações e na normatização infralegal, notadamente a Instrução Normativa n. 65/2021 da Seges do MGI e o Manual de Pesquisa de Preços do Superior Tribunal de Justiças – STJ, garantem a segurança do procedimento aos servidores incumbidos da pesquisa e todo o processo.Partindo de uma pesquisa que cumpriu as formalidades e empregando as técnicas adequadas, é por meio da análise crítica da cesta que se garante a qualidade da estimativa de preços. Este escrutínio crítico, realizado de maneira estratégica, contribui para a seleção da proposta apta a gerar os resultados de uma contratação mais vantajosa para a administração, mitigando a possibilidade de sobrepreço ou preço manifestamente inexequível, situações que frequentemente resultam em licitação fracassada ou deserta.
A Lei 14.133, datada de abril de 2023, introduz diretrizes de relevância nos processos de contratação na esfera da Administração Pública Federal no Brasil. Conforme o parágrafo único do artigo 11 do regime geral, incumbe à alta administração do órgão ou entidade a Governança das contratações, exigindo a implementação de processos e estruturas, incluindo gestão de riscos e controles internos, com o fito de promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações.
Apreciando, nem virtude do artigo supracitado, concluo que a Lei de Licitações, embora não seja tão recente quanto outrora, consolida a Teoria do quatro “ês”, na medida em que o seu propósito é que as contratações sejam eficientes, eficazes, efetivas e econômicas.
É passível de interpretação que o parágrafo único do artigo 11 da Lei n. 14.133/2021 estabelece uma obrigação de resultado para a alta administração no macroprocesso de contratação. Nesse sentido, tal como em todas as obrigações de resultado, a alta administração apenas cumprirá os seus preceitos ao realizar as contratações de forma mais eficiente, eficaz e efetiva.
Conforme bem concebido por um notável pensador: “Para alcançar qualquer propósito, é imprescindível honrar as fases do processo”. Um processo que se inicia com a implementação de mecanismos de governança, processos e controles internos.
Uma vez estabelecidos os mecanismos de Governança pela alta administração, inclusive por meio de regulamentação interna, emergem, neste momento, as obrigações de meio para todos os servidores envolvidos nas etapas do processo. Os normativos internos prescrevem um “código de conduta“ delineando o “modo de proceder”, mensurando técnicas e riscos nas fases do processo de contratação, principalmente na fase de planejamento.
A Lei 14.133/2021 expressa a necessidade premente de uma análise minuciosa e de um planejamento antecipado por parte dos órgãos públicos, exigindo uma definição cada vez mais qualitativa do objeto pretendido, englobando requisitos, prazos, especificações técnicas e análise do ciclo de vida.
Nesse contexto, a estimativa adequada desponta como alicerce primordial para a eficácia e efetividade nas contratações públicas, erigindo-se como elemento incontornável na prevenção de desequilíbrios orçamentários e na segurança da utilização dos recursos públicos.
Dessa maneira, a estimativa assume um papel central na determinação do valor a ser contratado, com vistas a evitar disparidades e promover a economicidade na gestão dos recursos públicos. Seu embasamento deve ser respaldado por estudos técnicos preliminares e orçamentários consistentes e análise de riscos, podendo ensejar, desde logo, a indicação de um adicional de riscos, sempre que a situação concreta importe a repartição objetiva desses riscos, por meio da matriz de alocação de riscos (art. 103.º da NLL)
Diferentemente da Lei n. 8.666/93, que dispõe de forma muito incipiente, no art. 15 §1º e no art. 43, IV, que as propostas deverão estar harmonizadas com os “preços correntes de mercado”, bem como a Lei n. 10.520/01 que, no artigo 3º, III, ao abordar a matéria, indica que: “dos autos do processo, deverá constar o orçamento elaborado pelo órgão”, a Lei n. 14.133/2021 indica técnicas para elaborar a estimativa de uma contratação.
Em uma análise cronológica, o primeiro normativo a introduzir técnicas para a realização da estimativa da contratação foi a então Instrução Normativa n. 05/2014 da antiga Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MPOG), que, de forma explícita, distribuiu os parâmetros, as metodologias e os requisitos formais para a condução da pesquisa de preços.
A Instrução Normativa foi seguida por normativos internos de outros órgãos, a exemplo da primeira versão do manual de pesquisa de preços do Superior Tribunal de Justiça – STJ. O normativo do Executivo Federal passou por adaptações em diversos momentos até ser integralmente substituído pela Instrução Normativa n. 73/2020.
Agora, entra em cena a Lei n. 14.133/2021, que apresenta, pela primeira vez em uma norma de caráter geral, as técnicas para a elaboração da pesquisa de preços, mantendo, em termos de estrutura e conteúdo, a consonância com as disposições anteriores do Executivo Federal no supracitado normativo de 2020.
Em seguida, é promulgada a Instrução Normativa n. 65/2021, que regulamenta o texto da NLL, introduzindo novo parâmetro, requisitos formais e alterando algumas técnicas de apuração do valor estimado da contratação.
A definição de preço estimado, contida no inciso I do art. 2º da instrução normativa, revela a técnica a ser aplicada: “I – preço estimado: valor obtido a partir de método matemático aplicado em série de preços coletados, devendo desconsiderar, na sua formação, os valores inexequíveis, os inconsistentes e os excessivamente elevados.“
Na ordem inversa, a definição indica a técnica, haja vista que exige uma coleta de preços dentro dos parâmetros indicados no art. 5º. Após a coleta dos preços e a formação da cesta, o normativo requer uma análise crítica de mercado (art.4º, caput) para avaliar se as especificações, detalhes, prazos, dentre outros aspectos previstos no planejamento interno, são passíveis de atendimento pelo mercado.
Logo em seguida, o normativo exige uma análise crítica de todos os preços coletados na cesta (art. 6º), principalmente quando há grande variação entre os valores coletados, a fim de avaliar se são manifestamente inexequíveis, inconsistentes ou excessivos.
De posse dos preços considerados válidos, mister avaliar a melhor metodologia matemática a ser aplicada sobre o conjunto de preços da cesta. Com isso, concluímos o conceito de estimativa de valor previsto no regulamento do Executivo Federal.
Não obstante, embora a Instrução Normativa n. 65/2021 seja uma norma meio, que indica o que fazer e como fazer, ainda carece de critérios objetivos para conduzir a análise crítica dos valores presentes da cesta.
É comum que o servidor responsável pela elaboração do mapa comparativo, ao empregar a técnica de coleta e tratamento dos valores, verifique se os preços válidos apresentam homogeneidade entre si, permitindo a aplicação da média sobre esse conjunto de valores.
A escolha da metodologia matemática que observa a homogeneidade e a heterogeneidade entre os preços válidos é reconhecida, tanto no campo doutrinário quanto jurisprudencial, como legítima para indicar o valor estimado que será lançado em determinado torneio licitatório.
Sem embargo, esse método ainda é permeado de subjetividade. Exemplifica-se: qual o limite para a variação entre os preços válidos de uma cesta, de modo que podem ser considerados homogêneos entre si?
Observe-se que o método carece de aprimoramento para que uma metodologia seja aplicada de forma objetiva, surgindo, para tanto, o coeficiente de variação: índice que mensura o percentual de variação entre os valores de uma cesta de preços.
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Enfatiza-se, por fim, que as diretrizes do parágrafo único do art. 11 da Lei de Licitações devem ser observadas em todas as fases e atividades do macroprocesso de contratação, inclusive na pesquisa de preços.
Com o objetivo de concretizar uma contratação mais eficiente, eficaz, efetiva e econômica, torna-se necessário compreender o funcionamento desses elementos na pesquisa.
Ao atendermos aos requisitos de formalidade estabelecidos na Lei n. 14.133/2021 ou em normas infralegais e internas, estamos sendo eficazes.
Ao empregarmos técnicas de precificação, como parâmetros, metodologias, dentre outros, entregamos uma estimativa eficiente.
Contudo, no momento em que realizamos uma análise crítica dos valores da cesta de preços e aplicamos uma metodologia matemática adequada, alcançamos a efetividade.
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Luana Carvalho é Instrutora, ministrando curso na área de Licitações e Contratos para toda da administração pública, em especial aos órgãos superiores; pelo Centro de Estudos Judiciários – CEJ/JFe Escola Nacional de formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (ENFAM – Educa ENFAM); Professora Universitária: Direito Penal, Comercial, Civil, Tributário e Administrativo; Servidora Pública de carreira do Conselho da Justiça Federal, atuando como Subsecretária de Compras Licitações e Contratos, como Assessora Jurídica, Assessora Socioambiental, Assessora Técnica da Secretaria de Administração, Auditoria Interna na área de Licitações e Contratos e na Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência – TNU. Realizou Inspeções pela Corregedoria-Geral da Justiça Federal; Membro do Núcleo Técnico da Companhia Brasileira de Governança – CBG. Membro do Comitê Gestor da Política de Governança das Contratações do Judiciário– CNJ; Membro do então Comitê Técnico de Controle Interno do Judiciário; Fundadora do projeto “de bombeiro a pregoeiro” (Governança). Fundadora do projeto Day-DY(namics), que impulsiona a retenção de talentos nas áreas administrativas dos órgãos da administração pública, com análise de perfil comportamental e habilidades; Coordenadora Científica e idealizadora do Simpósio sobre licitações e contratos da Justiça Federal, com a edição de enunciados que servem de base doutrinária para auxílio às atividades desenvolvidas por servidores que atuam no macroprocesso de contratações; Consultora técnica em licitações, contratos e conta-depósito vinculada; Autora de artigos, notas técnicas, minutas de normativos, etc. Auditora: por 08 anos (iniciativa privada); Graduação: Direito; Pós-Graduação: Direito Público-Tributário; MBA: Gestão Pública;