Breves considerações sobre o Sistema de Registro de Preços no PL nº 4.253/2020
O Sistema de Registro de Preços (SRP) ganhou nova roupagem no Projeto de Lei nº 4.253/2020, recentemente aprovado no Senado Federal e encaminhado para sanção do Presidente. Na agora já antiga Lei nº 8.666/93, o tema era (é) tratado de forma bastante superficial no artigo 15, II e nos §§1º a 5º, limitando-se a prescrever que o Registro de Preços não obrigaria a Administração Pública a firmar contratações oriundas dos preços registrados e que seria regulamentado por meio de Decreto, observadas as condições mínimas de a) seleção feita mediante concorrência (posteriormente, o art. 11 da Lei nº 10.520/02 previu a possibilidade de utilização do SRP também para a modalidade pregão), b) a estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados e c) a validade do registro não superior a um ano.
Diferentemente, o PL nº 4.253/2020 estabeleceu uma seção dedicada ao Sistema de Registro de Preços, tendo o legislador “esmiuçado” o procedimento do SRP neste novo novel. Segundo o PL, o Sistema de Registro de Preços é o conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras.
As inovações já começam justamente na conceituação trazida no art. 6º, XLV do PL, ao prever a possibilidade de utilização do SRP nas contratações diretas (dispensas e inexigibilidades) e nas licitações para obras e serviços de engenharia.
Assim como em outros dispositivos da “Nova” Lei, o legislador incorporou ao texto legal a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), a exemplo dos §1º do art. 81 do PL. O §1º estabelece que o julgamento por grupo de itens (ou Lote) somente será possível quando for demonstrada a inviabilidade de se promover a adjudicação por item e for evidenciada a sua vantagem técnica e econômica, e o critério de aceitabilidade de preços unitários máximos deverá ser indicado no edital.
Ora, o §1º é na verdade a reprodução da intelecção dos Acórdãos nº 1893/2017 e 828/2018 e da Súmula 247 da Corte de Contas Federal, senão vejamos:
“Em pregões para registro de preços, a adjudicação por item é regra geral, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa, sendo a adjudicação por preço global medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de incompatível com a aquisição futura por itens (Súmula TCU 247 e arts. 3º, §1º, inciso I, 15, inciso IV, e 23, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993). (Acordão nº 828/2018-Plenário)”
Sob a égide do antigo Estatuto de Licitações, o Tribunal de Contas da União já havia se manifestado acerca da aquisição de itens específicos de um grupo/lote. Segundo o TCU, a aquisição futura de itens isoladamente é possível, desde que o preço unitário ofertado pelo vencedor do grupo for o menor lance válido na disputa relativa ao item.
Adotando solução diversa da jurisprudência do TCU, o §2º do art. 81 estabelece que na hipótese de licitação cujo critério de julgamento seja o de menor preço por grupo de itens (ou por Lote), há a possibilidade de a Administração proceder com a contratação de item específico constante de um grupo, desde que seja procedida pesquisa mercadológica e demonstração de sua vantagem para o órgão ou entidade contratante.
O §5º do art. 81 c/c art. 84 do PL inova o SRP ao possibilitar que a Administração Pública utilize o referido procedimento auxiliar para obras e serviços de engenharia, desde que atendidos os seguintes requisitos: a) existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional; b) necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.
Outra inovação, já experimentada pela Administração Pública na MP nº 951/2020 e na Lei Federal nº 14.065/2020 durante o ESPIN ocasionado pelo Coronavírus, é a possibilidade de valer-se do SRP nas hipóteses de contratação direta (inexigibilidade e dispensa de licitação) para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.
Dando continuidade a essa breve análise, o art. 82 prevê que:
“a existência de preços registrados implicará compromisso de fornecimento nas condições estabelecidas, mas não obrigará a Administração a contratar, facultada a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, desde que devidamente motivada.“
Ressalta-se que o dispositivo em comento, diferentemente do seu correspondente na Lei nº 8.666/93 (art. 15, §4º), não previu que a Administração assegurasse ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições em futura contratação, facultando ao Gestor Público a abertura de licitação específica, desde que devidamente motivada.
Outra mudança, que certamente agradará aos gestores públicos, é a prevista no art. 83. Na Lei nº 8.666/93, o prazo de vigência da ata de registro de preço é limitada a 1 (um) ano. Em oportunidades pretéritas, o Tribunal de Contas da União já havia se manifestado quanto a impossibilidade de vigência de preços registrados superiores a 1 (um) ano (e.g Acórdão nº 3269/2012-Plenário).
Na atual redação do art. 83 do PL, a vigência da ata de registro de preços é de 1 (um) ano, admitindo-se sua prorrogação por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso. Logo, as atas de registro de preços poderão chegar a 2 (dois) anos de vigência.
Por sua vez, o parágrafo único do art. 83 estabelece que a vigência dos contratos decorrentes da ata terá sua vigência estabelecida em conformidade com as disposições ali consignadas. Ou seja, a ata deverá indicar o prazo de vigência do contrato, eventualmente a ser firmado, bem como as hipóteses de prorrogação, previstas no capítulo V (da duração dos contratos) do PL.
Importante destacar, que a versão originária do PL no Senado, o PL nº 559/2013, previa a figura do Sistema de Registro de Preços Permanente (SRPP). O SRPP difere do sistema convencional do SRP porque é permanente, isto é, dispensa novas licitações. Após o período de 12 (doze) meses de vigência é reaberta a fase de lances, no mesmo pregão, aproveitando o mesmo edital, parecer jurídico, e todo o procedimento realizado anteriormente. Infelizmente, o legislador excluiu o modelo permanente do Registro de Preços no PL nº 4.253/2020, procedimento que poderia conferir maior eficiência, racionalização e padrão aos procedimentos licitatórios.
Com objetivo de estimular o planejamento nas contratações por meio do SRP, o art. 85 estabelece a obrigatoriedade, na fase preparatória do processo de licitação, de Administração realizar procedimento público de Intenção de Registro de Preços (IRP) para nos termos de regulamento próprio e pelo prazo mínimo de 08 (oito) dias úteis, promover a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação. O procedimento de IRP poderá ser dispensado desde que o órgão ou entidade gerenciadora for o único contratante.
Ponto que merece destaque é a “legalização” da famigerada Adesão à Ata de Registro de Preços, vulgarmente chamada “Carona”. Durante muitos anos, doutrinadores e Tribunais de Contas divergiram sobre a Adesão à Ata de Registro de Preços, inclusive quanto a sua legalidade.
Certo que a redação do art. 85, §2º do PL assinala o fim das discussões acerca da “legalidade do Carona”, ao incorporar na lei a prática da adesão à ata de registro de preços por órgãos não participantes no âmbito das contratações pública.
Ressalta-se que o legislador concedeu faculdade ao Administrador Público em aderir ou não à ata de registro de preços mantidas por outros órgãos e entidades, flexibilizando a jurisprudência do Tribunal de Contas da União acerca da matéria, uma vez que aquele órgão de controle considera a “Carona” como medida excepcional (v. Acórdãos nº 2842/2016 e 1297/2015), logo, poderá a Administração, por liberalidade, contratar mediante simples Adesão à Ata de Registro de Preços.
Será o início de um mercado, vantajoso (e desigual), de comercialização de atas de registro de preços? Só Deus sabe.
Por sua vez, o legislador nos §§3º a 5º do art. 85 estabeleceu limitações (antes previstas apenas em regulamentos) à adesão. O texto legal, incorporou alterações promovidas no decreto federal nº 7.892/2013 pelo decreto nº 9.488/2018, a exemplo do limite por órgão ou entidade que não poderá exceder a 50% (cinquenta por cento) dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório registrados na ata de registro de preços, bem como o quantitativo total para adesão, não poderá exceder na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem.
O limite estabelecido no §5º do art. 85 não se aplica a aquisição emergencial de medicamentos e materiais de consumo médico-hospitalar por órgão não participantes da Administração pública federal, estadual, distrital ou municipal, a adesão à ata de registro de preços gerenciada pelo Ministério da Saúde (art. 85, §7º).
Por último, o §8º veda aos órgãos e entidades da Administração Pública federal a adesão à ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade estadual, distrital ou municipal.
Edimário Freitas de Andrade Júnior é advogado e servidor público no Município de Vitória da Conquista-BA. Especialista em Direito Público pela UNIDERP-LFG e Pós-Graduando em Direito Público e Tecnologia pelo Instituto New Law-UNIFTEC.