Estatais – Contrato administrativo: prestação de serviços com remuneração por horas trabalhadas

Acórdão 1.262/20 – Plenário do TCU

Relator: Ministro Augusto Nardes

Data da Sessão: 20/05/2020

Sumário:

REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO (…). CONTRATAÇÃO DE APOIO ADMINISTRATIVO, TÉCNICO E OPERACIONAL. ACÓRDÃO 2.823/2019-TCU-PLENÁRIO. CONHECIMENTO. OITIVAS. FALTA DE CLAREZA NA DEFINIÇÃO DO OBJETO. RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE. POSSIBILIDADE DE CARACTERIZAÇÃO DE VÍNCULO EMPREGATÍCIO. ESCLARECIMENTOS INSUFICIENTES. DETERMINAÇÕES PARA CORREÇÃO DO CERTAME. ARQUIVAMENTO.

(…)

Acórdão:

VISTO, relatado e discutido este processo de representação formulada pela empresa (…) Ltda. em face de irregularidade no processo de Contratação de empresa especializada na prestação de serviços de apoio administrativo, técnico e operacional para suporte às atividades desenvolvidas pela (…), nas áreas de engenharia de poço, de acompanhamento e controle da produção, comercialização de petróleo e gás natural e gestão de Contratos de Partilha de Produção e Acordos de Individualização da Produção, conduzida por meio do Pregão Eletrônico (…)/2019,

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:

(…)

9.2.1.2. caso a empresa contratada ainda assim optar por manter os profissionais alocados prestando serviços com habitualidade nas dependências da PPSA, definir medidas para avaliar o cumprimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias desse profissionais, a fim de evitar possível responsabilização subsidiária quanto aos encargos trabalhistas e previdenciários dos profissionais alocados no contrato;

9.2.1.3. estabelecer que, previamente a cada demanda por serviço (estudos, análises, avaliações, pareceres técnicos etc.), deverá ser fixado o quantitativo de horas necessárias para executá-lo, condizente com a complexidade de cada trabalho, de forma a atender ao disposto no art. 69, II, III e IV, da Lei 13.303/2016, bem como os níveis objetivos de qualidade esperados para cada produto entregue, considerando que a ausência de previsões desse tipo conduzem ao risco de remuneração pela ineficiência (paradoxo lucro-incompetência)

(…)

A literatura especializada registra a dificuldade em se elaborar orçamentos de serviços de engenharia, em face das incertezas que envolvem a prestação dos serviços, in verbis.

Orçar um serviço de engenharia consultiva é tarefa que frequentemente lida com apreciável grau de incerteza. Essa circunstância deve-se aos fatores anteriormente enunciados, sobressaindo a natureza intangível dos produtos do serviço – soluções para o cliente – e do insumo essencial do trabalho, que é a inteligência.

Identifica-se a existência de seis métodos orçamentários para os serviços de engenharia consultiva, a saber: percentual sobre o valor das obras; listagem de atividades e determinação das quantidades de horas aplicadas; contagem de documentos a serem produzidos; importância do serviço no empreendimento; preço de serviços semelhantes; e contratos por administração.

O Ministério da Integração Nacional escolheu o método da listagem de atividade e determinação das quantidades de horas, assim qualificado na literatura especializada.

Para elaborar o orçamento segundo este método, levantam-se as tarefas a realizar em cada item do escopo e estima-se a quantidade de horas de cada categoria profissional que deverá ser aplicada para realizar tais tarefas. Calculado o preço horário dessas categorias profissionais, o orçamento será obtido pelo produto das quantidades de horas por meio dos preços unitários respectivos. (…)

20. No caso em análise, o edital e seus anexos não definem de modo claro como se deu a quantificação das horas de cada categoria profissional e muito menos como se dará a aferição e pagamento dos serviços, dispondo o item 3 do termo de referência (…) , apenas, que a contratada deverá “executar os serviços previstos no fluxo das atividades administrativas, técnicas e operacionais”, relativas aos quatro perfis de profissionais, estabelecidos nos seus subitens 3.1 a 3.4, fornecendo os “entregáveis decorrentes dessas atividades, (…) tais como: pareceres técnicos, relatórios de atividades, apresentações, gráficos, tabelas, dentre outros“.

21. A inexistência de um orçamento para cada serviço prestado, agravada pela fixação de jornada de trabalho para os profissionais, poderá ocasionar a remuneração de cada trabalhador apenas pelo período em que permaneceu nas instalações da empresa, sem qualquer vinculação desse quantitativo com a individualização de cada produto a ser entregue, como apontou a unidade técnica.

22. Entre as desvantagens derivadas dessa sistemática, vale mencionar o incentivo ao paradoxo lucro-incompetência, que corresponde à violação do princípio da eficiência, pois quanto menos competente e eficiente a empresa contratada for ao realizar determinada tarefa, mais horas ela consumirá e, consequentemente, maior será a sua remuneração, e a impossibilidade de exercer um controle mais eficaz sobre os resultados da contratação. A propósito, essa reflexão tem sido reiterada por este Plenário, a exemplo dos Acórdãos 485/2012, 2.679/2018, 874/2018 e 1.558/2003.

(sem grifos no original)

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