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Licitação em ano de eleições municipais
Conforme preceito constitucional, as obras, serviços, compras e alienações serão contratadas mediante processo licitatório que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes.
Mas uma dúvida recorrente e que ganha força neste ano de eleições municipais, é sobre a existência de vedação para instaurar processos licitatórios, formalizar contratos administrativos e até mesmo celebrar termos aditivos.
Pois bem, a legislação NÃO veda. A Lei 8.666/93 que rege as contratações públicas não impõe quaisquer vedações e nem poderia, sob pena de engessamento da máquina pública, visto que licitação é o instrumento necessário para a satisfação do interesse público e as demandas sociais são constantes, assim como as atividades administrativas.
Mesmo a Lei 9.504/97 que estabelece normas para as eleições, não traz qualquer proibição para as contratações públicas, limitando apenas algumas condutas aos agentes públicos em campanhas eleitorais.
Dentre as vedações atinentes ao tema, se destaca: realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
VII – realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito;
Sabe-se que as licitações para serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda devem ser contratadas com base na Lei 12.232/2010 e embora não seja habitual em final de mandato, podem ser realizadas em ano eleitoral, visto que a instauração do processo não implica automaticamente em uma despesa, sendo lícita a realização, contratação e execução, desde que respeitados os limites pecuniários e temporais impostos pela lei.
Vale frisar que para aferição das despesas com publicidade, para fins eleitorais, considera-se o momento da liquidação com o reconhecimento oficial de que o serviço foi prestado. Neste caso, a expressão “despesa” não pode ser interpretada no sentido dado pelo direito financeiro. A média mensal de gastos para o cálculo da despesa também não encontra fundamento na lei, sendo considerado os gastos realizados dentro do semestre.
Já a publicação de atos oficiais, tais como leis, decretos e avisos de licitação, não são caracterizados como publicidade institucional e podem ser realizados em qualquer período.
Trata-se de inovação legislativa, com intuito de inibir o impacto que a publicidade institucional pode causar ao eleitor, ao passo que reduz à promoção de determinados agentes pela interferência da máquina pública. Antes das alterações promovidas pela Lei 13.165/2015, que culminou na reforma eleitoral, as despesas com publicidade em ano eleitoral limitavam-se na média de gastos dos três últimos anos que antecediam o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição, fato este que possibilitava gastos exacerbados, onde a Administração Pública era uma das principais ferramentas de campanha eleitoral.
No tocante as condutas expressamente vedadas em lei durante os três meses que antecedem o pleito, estão: realizar transferências voluntárias de recursos da União aos Estados e Municípios e dos Estados aos Municípios; despesas com publicidade institucional, salvo no caso de urgente e grave necessidade pública; o comparecimento do candidato e a contratação de shows artísticos para inauguração de obras públicas.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
VI – nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;
b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral;
Art. 75. Nos três meses que antecederem as eleições, na realização de inaugurações é vedada a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos.
Art. 77. É proibido a qualquer candidato comparecer, nos 3 (três) meses que precedem o pleito, a inaugurações de obras públicas.
Quanto as transferências voluntárias, a norma se refere ao efetivo repasse de recursos, sendo irrelevante que o convênio tenha sido assinado em data anterior aos três meses do pleito. Não há óbice algum para liberação de recursos no caso de obras e serviços em andamento cujo cronograma físico-financeiro esteja previamente fixado, ou destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública. Atos preparatórios ou até a própria assinatura de convênio, acordo ou outro instrumento congênere são absolutamente legítimos, mesmo durante os três meses que antecedem as eleições, desde que não exista transferência de recurso no prazo definido em lei.
Outra vedação expressa se refere a publicidade institucional nos três meses que antecedem as eleições, ressalvados os casos de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral, bem como propaganda de produtos e serviços que tenha concorrência no mercado. Mesmo nos casos em que a publicidade tiver sido autorizada no primeiro semestre, é vedada sua veiculação nos três meses anteriores a eleição.
Do mesmo modo, está vedado neste período que agentes públicos em campanha participem de inaugurações de obras ou que se utilizando de recursos públicos, contratem shows artísticos para promoverem inaugurações.
Neste sentido, a Administração Pública continua livre para instaurar e executar licitações de obras em ano eleitoral, limitando apenas a participação de agente em campanha de inaugurações nos três meses anteriores ao pleito. Já no tocante a realização de shows, a ressalva serve apenas para shows artísticos que visam promover inaugurações.
Outra legislação que merece ser observada em ano eleitoral é a Lei de Responsabilidade Fiscal – LC 101/2000 que traz em seu art. 42, a proibição do gestor público de contrair obrigação de despesa nos últimos dois quadrimestres que não possa ser integralmente cumprida dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Tal dispositivo busca assegurar o equilíbrio de contas em fechamento de mandato, para que débitos não atinjam o mandato do sucessor, onerando a execução orçamentária do exercício seguinte. A instauração de licitações nos últimos dois quadrimestres de mandato não estão proibidas, porém, o gestor público só pode contrair obrigação de despesa nos últimos oito meses do mandato, desde que consiga efetuar o pagamento até 31 de dezembro, ou que possua em caixa, recursos financeiros para sua satisfação no exercício seguinte.
O objetivo da norma é evitar a promoção de agentes que se utilizando de recursos públicos, possam praticar condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidade aos candidatos nos pleitos eleitorais. Vale frisar que se tratam de normas restritivas e não podem ter interpretação extensiva. Necessário se faz observar o calendário eleitoral e as legislações supracitadas em conjunto, para que não aconteçam abusos e desvios de conduta que possam influenciar o resultado das eleições. O próprio TSE – Tribunal Superior Eleitoral publicou a Resolução 23.610/2019 destacando dentre inúmeros temas, as condutas ilícitas para o pleito de 2020.
Por fim, tais restrições revelam a sensibilidade do legislador de prever mecanismos legais que buscam assegurar a isonomia entre candidatos em ano eleitoral, sem que isso comprometa o pleno funcionamento da máquina pública.
José Roberto Tiossi Junior é Advogado. Mestre em Direito pela UniCESUMAR. Professor de Direito Administrativo. Expert em Contratações Públicas Municipais. Palestrante, Parecerista e criador do Blog licitacoesmunicipais.com.br.
*Conteúdo elaborado em mar/2020.
